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完善民政部门法律顾问制度的路径选择

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  常 健 陈若男

  近年来,我国政府法律顾问制度逐步完善,在推动依法行政、加快建设法治政府等方面发挥着重要作用。各级民政部门对该制度进行了积极探索和实践,虽然取得了不少成效,但是由于受多种因素的制约,政府法律顾问制度并未发挥其应有的效用,如何完善该制度成为了各级民政部门目前亟待解决的问题。

  健全法律规范与法律监督

  深入贯彻并落实政府法律顾问制度,必须制定一系列法律法规予以完善,以此保障政府法律顾问制度的推行和实施。应当制定类似于“民政部门政府法律顾问管理规定”的规章,将其作为一项制度推行。

  统一规定政府法律顾问的管理模式。我国政府法律顾问由政府法制机构人员、法学专家和律师构成,结合民政部门目前的实践情况,政府法律顾问中的政府法制机构人员和法学专家应当实行聘用单位和司法行政机关的双重管理制度,即由政府法制机构负责政府法律顾问的日常管理、人事、工资、福利及职务等事项,司法行政部门负责其资质管理、业务指导、职业培训等事项。律师除了接受前述的双重管理之外,还应接受律师协会的管理。其原因在于,作为聘用单位的一员,政府法律顾问应当按时完成所在单位安排的任务,为其提供优质的法律服务。

  构建政府法律顾问的选聘制度。为打造一支政治素质高、专业知识过硬、勤奋敬业、纪律严明的政府法律顾问团队,民政部门应建立科学合理的政府法律顾问遴选机制。第一,要统一选聘标准与程序,将其明确具体化。第二,要遵循民主、公开、公平的聘任原则,引进竞争机制,避免甄选条件和程序的随意性。第三,要完善各级民政部门的法律顾问人才库。各级民政部门要做好法律顾问人才库的工作,真正把相关的优秀人才录入人才库,以便在遴选政府法律顾问过程中优中选优。第四,要探索遴选政府法律顾问的程序性规定,从招投标、无记名投票等具体制度中吸取一些具体的做法,逐步出台更为规范的相关制度,综合考量拟任用人员的个人素质和综合能力水平。

  明确政府法律顾问的职责范围和权利义务

  各级民政部门要在明确政府法律顾问是本级政府推进依法行政的参谋、助手这一角色定位的基础之上,拓宽其工作的领域。

  首先,要从推进依法行政的角度出发,提高政府法律顾问对政府重大决策和行政行为的参与度,发挥其主观能动性。政府法律顾问不应仅充当“消防员”的事后救济角色,而应参与到各级民政部门事前预防、事中监督和事后救济的各个环节中,以有效发挥其行政参与的效用。其次,要保证政府法律顾问享有充分的权利,如人身权、财产权、执业权等权利。再次,应当对政府法律顾问的禁止性行为及其滥用权利的惩罚措施予以严格规制。要加强对政府法律顾问的动态化管理和监督,禁止其利用工作便利谋取私利,要求其保守所在单位工作秘密等,如果发现政府法律顾问的不当行为,应当及时制止和提请相关部门处理。

  目前,我国民政部门许多相关的立法空白都亟须弥补和修正,要以法律的形式规制政府法律顾问制度,对其加以完善和细化,使之具有可行性。但是仅有良好的法律制度不能解决政府法律顾问制度中存在的大量问题,缺乏法律监督,立法只能是一纸空文。所以,必须加强法律监督,充分利用政府部门内部监督、社会监督等多层面的监督机制,保障相关法律的落实、实施,使之由应然成为实然,由理想变为现实。

  建立健全法律顾问制度的配套措施

  为保障政府法律顾问法律咨询、合法性审查和风险预防职能的实现,必须建立健全政府法律顾问制度的配套措施。考虑到民政部门的职责及其当前政府法律顾问制度的推行情况,可以从以下几个方面考虑。

  建立风险评估制度。建立民政部门在进行重大决策过程中的风险评估制度,充分考虑决策的合理性,避免重大的损失和风险,在相关会议中为政府法律顾问保留一定的参与权和建议权。凡是涉及公共利益或与人民群众密切相关的重大行政决策及基础性公共服务事项调整等,都应列入风险评估范围。应将重大决策和规范性文件的合法性审查作为政府工作会议讨论的前置程序,未经政府法律顾问审查或审查不合格,不能提交会议讨论、形成决策或对外公布。

  强化评价考核激励机制。建立科学有效的政府法律顾问工作评估机制,对法律顾问的整体工作成效进行系统评估。湖南科技大学法学与公共管理学院副教授宋智敏认为,要对法律顾问团队中每一位成员的服务态度、工作能力、专业水平、职业道德进行综合评价,对考核优秀的成员给予表彰,对于考核不合格的成员予以解聘,充分调动政府法律顾问的工作积极性。

  建立健全政府法律顾问制度的保障体系

  建立健全政府法律顾问制度工作保障体系,是搞好政府法律顾问工作的关键。政府法律顾问制度的保障体系主要包括经费保障和权益保障。

  经费保障。民政部门应当将法律服务列入政府采购目录,把政府购买法律服务费用纳入年度财政专项预算管理,为拓宽经费的筹措渠道,还可建立相应的专项资金,由各级民政部门向各自辖区内建立政府法律顾问制度并取得较好成效的地方,实行奖励性专项拨款。各级民政部门可依据工作的时间按照小时支付报酬,支付标准应当在参考工作难度的基础上同时参照相似职位的公务员工资标准,各地可根据本区域实际情况自行规定,以保证及时足额支付法律顾问费用,提高政府法律顾问的工作积极性。

  权益保障。民政部门内部应当构建各部室之间的协调机制,充分配合政府法律顾问执行职务的行为,保证内部信息的畅通共享,以最大程度地发挥政府法律顾问的效用。同时,还应当拓宽政府法律顾问发表意见和建议、行使监督权的渠道。另外,要定期对政府法律顾问进行职业培训,例如定期举办交流会。针对不同领域的顾问,培训的内容也应有所差别,具体可由各民政部门自行安排。

  (作者单位:华中师范大学法学院)

  


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