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细化困境儿童认定标准 完善评估帮扶机制

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  杨先农

  2016年,《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》(以下简称《意见》)出台,对于完善困境儿童分类保障起到了很大的促进作用,但关于困境儿童的界定条件比较原则,缺乏具体细化标准,实践中操作性不强,导致部分事实上已经陷入困境的儿童未能得到及时救助和帮扶。

  首先,尚未被收监执行犯罪人员的未成年子女边缘化。面临刑事处罚的犯罪人员,由于系未成年子女的唯一监护人,法院判决刑罚后,一些地方的执行机关难以采取限制人身自由的强制措施,无法收监执行。由于这类人员在尚未送交执行机关前,仍与其未成年子女一起生活,故客观上其未成年子女难以纳入困境儿童范围。

  其次,困境儿童具体认定标准有待完善。有些监护人及未成年子女均患残疾,但因为残疾级别尚未达到重残,即使未成年子女存在学习障碍、发育迟缓等问题,难以融入正常学校学习,但却未能纳入困境儿童范畴。这反映出,在困境儿童认定上,一些地方对认定标准理解存在偏差,认为监护人残疾应达到何种级别、儿童残疾应达到何种级别,才能认定为困境儿童。但按照《意见》的要求,残疾只是认定的前提,由于残疾导致儿童“社会融入困难”才是认定的标准,然而怎样判断“社会融入困难”则需要相应的专业机构评估。还有一些地方将“特困人群”的未成年子女和孤儿纳入保障范畴,但这仅是困境儿童中的一部分,其他亟须保障的困境儿童却未能纳入。

  再次,缺乏困境儿童保障机构和机制,整合社会力量不足,救济方式单一。由于没有一个比较明确、统一的困境儿童认定标准,也未能建立一整套困境儿童救助保护机制,即使经过各地民政部门筛查登记建档立卡的困境儿童,在救济方式上也仅体现为物质救济,缺乏对未成年人的心理疏导和精神关爱。对于社会融入困难,因监护缺失、监护不当导致人身安全受到威胁或者侵害的困境儿童,仅靠物质救济无法解决问题,必须引入专业力量,结合个案具体情况,制定更有针对性、更精准的救助和帮扶措施。

  笔者建议从以下几方面着手,循序渐进推进困境儿童认定标准细化,并逐步完善困境儿童评估机构和帮扶机制。

  一是细化困境儿童认定标准。依据《意见》对困境儿童的界定,由民政部门牵头主导,制定具体的认定标准,尽可能全面覆盖需要帮助的儿童,困境儿童认定标准制定要具备便于实务操作的强制性标准和推荐性标准,并根据社会经济发展情况进行修订,不断完善。同时尽快建立和运行困境儿童大数据。

  二是建设困境儿童评估机构和解困智库。可以赋予妇女儿童工作委员会(以下简称妇儿工委)评估困境儿童、协调困境儿童救助帮扶安置的职能。困境儿童评估机构设置在各级妇儿工委,对民政系统报送的儿童,及其他机构、组织发现并报送的儿童进行评估。具体方式是在妇儿工委建立儿童工作资源中心,逐步整合社会资源,聘请与未成年人成长相关行业的专家进入专家库。将儿童相关信息资料报送所在地妇儿工委,由妇儿工委组织专家进行评估,并就救助、帮扶、安置的具体办法提出可行性对策建议。有条件的儿童工作资源中心可以进一步制订救助、帮扶、安置方案,使救助困境儿童工作实现个性化、精准化。

  三是完善困境儿童发现机制和帮扶协调机制。依托国务院妇儿工委在全国“儿童之家”项目试点工作的开展,该项评估可以逐步在全国城乡进行推广。在社区建立“儿童之家”开展活动,并通过该平台发现需要帮助的儿童。充分发挥县、乡、村三级工作网络的作用,赋予县、乡镇人民政府和村(居)民委员会相应职能,要求基层民政工作人员以及儿童福利督导员、儿童权利监察员、儿童福利主任等全面排查、定期走访。由区(县)民政局根据细化后的具体标准进行筛查、登记、建档,并报送同级妇儿工委评估。建立强制报告制度,凡医疗机构、教育机构、司法机关、社会组织在工作中发现需要帮助的儿童,必须及时上报所在区(县)妇儿工委进行评估,根据儿童工作资源中心专家的评估报告,与民政、教育、医疗、社区、社会组织等对接,将困境儿童转介给相应机构进行救助、帮扶、安置,同时整合专家库的专家参与相关工作。

  (作者系全国人大代表、四川省社会科学院研究员)

  


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