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对新时代居家养老的再认识

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  吴玉韶

  党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位,并指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。党的十九大报告对积极应对人口老龄化做出了新部署,“积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展”。这些重大政治判断和重大决策部署,为解决人民群众最关心最直接最现实的老有所养问题,提供了新视角、新思想、新要求,对养老服务体系建设提出了新的更高的要求,表明养老服务体系建设进入了一个大有可为的历史机遇期。如何认识新时代居家养老的地位和作用,如何厘清居家养老、社区养老、机构养老三者的关系,如何着力补齐居家养老服务的短板,既需要实践创新,也需要理论探讨。

  强化对居家养老重要性的再认识

  居家养老是目前国际上通行的养老方式,受到各国政府的普遍重视和老年人的广泛欢迎。国际社会应对人口老龄化的经验教训表明,仅靠大建养老机构、扩张养老床位来解决数量庞大的老年人养老问题是行不通的。

  根据我国的国情,国家确定了以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充的“三位一体”养老服务模式,其基本内涵是发挥家庭养老的基础性作用,满足大多数老年人在家养老的需求,发挥社区和机构养老的补充性作用,满足一部分老年人通过社区和机构养老的需求,三者的数量和比重是逐步递减的。一些地方据此提出了“9073”的目标要求,但在实践中,居家养老和社区养老的内涵外延不明确,90%居家养老和7%社区养老的边界也没有厘清,目前大多数地方社区养老服务项目,包括助餐、助浴、助洁、助医、助行等都属于居家养老的范畴,并非国际通行意义上的社区养老。国际上将社区养老作为一种专门的养老方式,是指老年人在社区接受照料,晚上返回家中,主要适用于那些独立生活有困难,白天家里无人照料、又不愿意离开家庭入住养老机构的部分失能老年人。这样的日间照料中心专业性强、服务要求高、收费也比较高,类似微型养老院,而我国目前各地建设的日间照料中心大部分是“一间房、几张床”,功能上与“午间休息室”类似,缺乏专业服务能力,发挥不了日间照料的功能,不能承载社区养老的任务。因此,我国目前社区养老的比重很低,居家养老实际占比大于90%,这与周边国家和地区的情况比较相似。日本是全世界人口老龄化程度最高的国家,养老服务业高度发达,居家养老占96%,社区养老占1.08%,机构养老占2.92%。我国台湾地区人口老龄化程度高于内地,养老服务业也比内地发达,居家养老占98.25%,社区养老占0.12%,机构养老占1.63%。当然,随着养老服务体系的完善,居家养老、社区养老、机构养老三者将逐步融合。但无论如何变化,在养老服务体系中,居家养老都将长期发挥决定性作用,要强化对居家养老特殊重要性的认识,把它放在养老服务体系重中之重来推进。

  巩固家庭养老的基础性地位

  新修订的《老年人权益保障法》将“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家为基础”,由此一些人认为家庭养老过时了,甚至反过来批评家庭养老,这是对新修订的《老年人权益保障法》的错误解读,也是对居家养老的错误理解,其实“居家养老”包括了家庭养老。什么是居家养老?居家养老=家庭养老+社会保障和社会养老服务,其中家庭养老仍然是基础和关键,没有家庭养老就没有居家养老,社区养老、机构养老是居家养老的补充。习近平总书记强调,“不论时代发生多大变化,不论生活格局发生多大变化,我们都要重视家庭建设,注重家庭、注重家教、注重家风”。值得关注的是,近年来西方福利国家的福利制度也正在进行转型,而其转型的方向恰恰是提出发展型社会政策和积极福利的新模式,重新认识和强调发挥家庭的作用。所以,不论现在还是将来,无论今后国力如何强大,社会化养老体系如何发达,家庭养老都不会过时,也不可或缺,特别是其在精神慰藉和亲情关爱方面的优势是其他养老方式难以替代的。

  家庭养老是我国引以为傲的传统养老方式,是孝文化的集中体现,更是我国积极应对人口老龄化挑战探索中国特色的养老道路所具有的优势。当然,我们也要看到家庭小型化、家庭功能弱化的客观趋势,只强调家庭养老的重要性是远远不够的,必须把重点放在制定实施家庭养老支持政策上,通过政策支持进一步涵养家庭的养老功能,不断巩固家庭养老的基础性地位。

  因此,在当前人口老龄化快速发展的新形势下,要立足中国实际,借鉴国际经验,在各项社会政策制定中进一步强调家庭视角和理念,制定一系列家庭养老支持政策。比如,可以借鉴日本经验,鼓励子女与父母就近居住或同住,在购买住房的贷款利息、贷款首付或契税上给予优惠,实现“一碗汤的距离”;借鉴韩国、德国等国家做法,在政府开发的公益性住宅中,设计“多代屋”,鼓励多代同住;借鉴新加坡“三代同堂花红”的做法,对与父母同住的子女发放补助;借鉴其他国家的做法,长期照护保险向居家养老倾斜,调整个人所得税征收办法,对赡养老人的子女可以适当少纳税,对家有住院老人的在职职工,给予照料老人带薪假期,探索建立为老志愿服务“时间银行”制度等。所有这些政策都是顺应老年人的居家养老意愿,强化家庭养老功能,满足大多数老年人在家里养老的需要,这是既积极又经济的养老政策。

  补齐居家养老服务的短板

  随着中国特色社会主义进入新时代和社会主要矛盾的变化,我国多层次养老保障制度逐步完善,广大老年人养老将由生存必需型向享受型、发展型、参与型转变,养老服务需求将呈现出多样化、个性化、专业化、优质化的新态势,不仅要保基本、兜底线,还要扩增量、提质量,这对养老服务业发展既是重大机遇,也是重大挑战。在推进养老服务体系建设中,居家养老是基础,社区服务是依托,在当前社区服务业还不发达而人口老龄化快速发展、人民群众养老新期待强烈的新形势下,社区居家养老服务既是养老服务的重点,也是养老服务的难点,必须坚持以人民为中心的发展理念,着眼于满足新时代老年人的实际需求,转变观念、整合资源、精准聚焦、突出重点,着力补齐这个养老服务的最大短板。

  第一,坚持以积极老龄观为引领。理念决定行为,行为决定成败。老年期是人的生命历程的一部分,衰老和功能衰退是缓慢渐进的过程,不要刻意把老年人与社会隔离开来,把老年人过度“养”起来,不是所有老年人都需要特殊照顾与护理。联合国倡导积极老龄化、健康老龄化和“独立、参与、照顾、自我充实、尊严”的老年人权益新理念。独立,就是要鼓励老年人尽可能保持独立,减少对家庭、对机构、对护理的过度依赖;参与,就是要最大限度鼓励老年人参与社会生活,参与养老生活,发挥正能量,要着力提高老年人“自我充实”的意识和能力;尊严,就是要最大限度尊重和保护老年人的权利和人格。习近平总书记指出,“要积极看待老龄社会,积极看待老年人和老年生活。老年是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段”。要以新理念引领老年人过上有为、积极、健康、快乐的新生活,也要以新理念引领发展新时代的居家养老服务业。

  第二,坚持推进供给侧与需求侧改革。与其他相对成熟的行业不同,养老服务业市场化的进程相对滞后,市场需求尚需培育。因此,与其他成熟行业的改革方向更多在供给侧不同,养老服务业既要进行供给侧改革,也要进行需求侧改革。首先,从供给侧角度上看,要深入推进养老服务领域“放管服”改革,加大政策扶持力度,为养老服务业发展“松绑”,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,推动养老服务业繁荣发展,特别是根据新时代老年人的新要求,尽快提高养老服务的质量,满足老年人多层次、多样化的要求。其次,从需求侧角度上看,目前我国老年人总体保障水平还不高,特别是农村老年人保障水平还比较低,而老年人的服务消费意愿不高,不愿意、不习惯购买服务也是不争的事实。因此,需要尽快建立健全多层次的养老保障体系,逐步提高老年人的保障水平,提高老年人的购买服务能力,切实引导预期,提升消费意愿,引导老年群体扩大消费,特别是要鼓励引导子女为老年人购买服务。只有同时推进供给侧与需求侧改革,才能促进居家养老服务业快速健康发展。

  第三,坚持整合资源共建共享。应当明确,居家养老服务不是完全的设施新建和系统重构,而应当大力引导和促进现有服务系统和服务资源适应人口老龄化的发展趋势转型升级,更好地满足老年人居家养老的需求。要树立全龄型、大整合、大服务的理念,各类社区服务都要充分考虑老年人的服务需求,全面提升社区服务水平,以大社区服务覆盖居家养老服务。要转变理念,整合资源,共享发展,社区内的各类资源都应当充分利用起来为居家养老服务提供支持,各类行政、事业、物业、家政、商业资源,也应通过调整、转型、升级开展为老服务。针对当前社区居家养老服务普遍面临的设施紧缺问题,首先应当统一认识,即提供基本养老服务的社区养老服务设施,尤其是为贫困、低收入、失能失智老年人提供服务的养老服务设施,与公立医院、公立学校的性质是一样的,属于基本公共服务设施,应当由政府负责提供。因此,应当尽快把社区基本养老服务设施纳入国家基本公共服务设施范畴。北京市市长陈吉宁近期在调研养老服务时也指出,“配套的养老设施一定是零租金,这是公共服务”。

  第四,坚持分类施策精准聚焦。从政策扶持和产业发展来讲,不宜把养老服务的外延扩大化,不能把老年人所有需求都纳入养老服务的范围,尤其是许多各年龄群体共用共享的社区服务和家政服务、物业服务应该按其服务内容的本质回归本源。要对养老服务进行重新的定位和“瘦身”,可以按照不同服务性质大致分为三类:第一类是需求量最大的日常生活类服务。这一类服务与各年龄人群共享,比如助餐、助洁、维修等服务,虽然各类统计调查显示这类服务是老年人需求量最大的,但是这类服务应当是社区服务、物业服务的内容,主要应当由社区、物业、家政类的商业服务组织来提供。第二类是精神文化类服务。这类服务首先应当由公共社会文化服务机构来提供,比如文化馆、图书馆、博物馆、电影院等,应当适应人口老龄化快速发展的新形势,把老年人列为主要服务对象,实现服务对象和服务方式的转型,其次应当由企业和社会组织特别是老年的社会组织来提供,对从事老年精神文化服务的企业和社会组织政府应当给予适当扶持。第三类是面向高龄、失能失智老年人的照护类服务。这类服务是面向老年人的专属服务,或者可以定义为养老服务的核心内容,也是老年人的“刚需”。这类服务专业性比较强,需要由专业的社会组织和企业提供,这是居家养老服务的重点,也是政府扶持的重点。这些年各地出台了不少养老服务扶持政策,但一些老年人反映获得感不是很强,主要原因之一在于扶持政策不够精准。居家养老扶持政策要精准聚焦服务对象和服务内容,实现由“漫灌”到“滴灌”的转变,要精准聚焦贫困、低收入、失能失智、高龄、独居等重点对象,精准聚焦老年人迫切需要的心理、康复、照护等“刚需”服务。只有精准聚焦,才能充分发挥扶持政策的最大效用,才能有效提高老年人的获得感。

  第五,坚持标准化专业化连锁化智能化。我国居家养老服务业尽管发展迅速,但由于发展时间短,总体发展水平还不高,仍然处于“小、散、粗、低”的初级阶段。解决这些问题,需要坚持标准化、专业化、连锁化、智能化 “四化”发展方向,促进居家养老服务不断转型升级。要用标准化、专业化解决“粗”的问题,为什么服务“粗”?因为专业性不强。要用规模化、连锁化解决“小”和“散”的问题。要用智能化提高可及性差和效率低的问题。目前居家养老服务质量不高的根本原因是专业性不强,关键还是人的问题。“专业的人做专业的事”,养老服务本质上是对人的服务,因而人是决定性的因素。对于政府而言,应当从引导产业发展的角度大力培育和扶持专业组织,出台更多养老人才激励政策。同时应加大力度建设顺应新时代特点的孝亲敬老文化,提高养老从业人员的社会地位和职业自豪感。对于企业和社会组织来讲,应把重点放在人才培养和使用上。加强对员工的为老服务职业理念和职业道德教育,养老服务既是技术性服务,更是情感性服务,只有发自内心尊老敬老爱老,才能切实提高服务质量。加强对员工的职业规划和引领,通过内部岗位的梯级设置和渐进式的开发培训,提高员工服务技能。加强对员工的团队管理,让员工输出情感必须对员工输入情感,通过温馨团队管理,让员工充分感受和体验到团队的温暖和力量,爱团队才能更加爱岗位,增加行业的凝聚力和向心力。

  第六,坚持动员社会力量广泛参与。补齐居家养老服务的短板,需要政府、市场、社会三方协同,形成合力,其中政府起主导作用,市场在资源配置中起决定作用,社会力量也是重要补充,发挥着不可或缺的作用,特别是社会组织作用巨大潜力巨大。日本是全世界人口老龄化程度最高和养老服务业最发达的国家,日本社会组织中有半数以上是从事养老服务的。我国从事养老服务的社会组织占比还很小,民政部最近印发了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》,其中社区为老服务组织被列为重点培育对象。此外,公益、志愿、慈善等社会力量在居家养老服务中也发挥了重要补充作用,比如可以借鉴上海市“老伙伴”“睦邻点”的做法,鼓励邻里互助,低龄、健康老年人志愿服务高龄、失能老年人,可以探索建立“时间银行”制度,使为老志愿服务制度化、常态化。

  (作者系全国老龄办副主任)

  


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