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多中心治理框架下的美国社区养老服务

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  张 强 张伟琪

  自然形成退休社区不是为老年人口特别建立的居住区,譬如养老院等福利机构,房产商在开发小区的时候并没有为老年人口量身定制专门的服务或是设施。这类老龄社区的形成主要有三个原因:(1)社区居民选择居家养老;(2)社区年轻人迁出,留下老人;(3)其他社区的老年人口迁入。尤其因为老年人倾向于居家养老,这种由于社会原因自然形成的老龄社区在美国越来越多。

  美国自然形成退休社区概况

  随着美国人口老龄化的加剧,自然形成退休社区的数量将不断增加。2010年美国65岁以上的老年人口达到了4000万人,比2000年的3500万人上涨了15.3%,而2030年该数字预计会达到7000万人以上。

  自然形成退休社区支持服务项目宗旨是尊重老年人居家养老的选择,充分利用已有的社会网络以及认可老年人自身对社区的贡献能力,主要提供四方面的核心服务:个人社工服务,医疗健康服务,教育娱乐服务以及给老年人的志愿机会。社工服务是指为客户提供信息和服务推荐,协调各方力量监督和满足客户生理、心理以及社会需求,通常由训练有素的专业社工完成;医疗健康服务包括各种监督、预防和治疗项目,同时也包含健康教育;教育娱乐和志愿服务更加多样化,虽然有时也有专业人员领导指挥,但是很多活动其实都会由老年人自己来主持,譬如唱诗班、读书小组、语言课和棋牌活动等。每个自然形成退休社区由于其不同特征,核心服务侧重点也不尽相同,而且根据各自的特征,每个项目又会有其他相关的辅助服务,譬如偏远的社区会考虑为老年人提供交通服务,周围有学校的社区可能会想到组织学生开展帮助老人的志愿服务。

  经过多年的实践,自然形成退休社区的社区服务项目为社区带来了以下改变。

  改变原有的根据功能缺陷和应急需求而制定的服务递送模式。自然形成退休社区支持服务项目将各种医疗预防、社会服务和娱乐教育活动带入社区,方便老年人的同时也通过规模化服务,节省了社会资源。特别是在医疗防预方面,自然形成退休社区项目的服务以日常的医疗教育、监督检查以及长期预防为主,改变了原有的被动应对的递送模式。项目工作人员会在老年人出现健康问题之前就开始和他们建立关系,并根据他们的需求做出及时的回应。同时项目规定只要是老年居民都可以得到服务,而非只有那些有大病重病或者经济状况不佳的居民,这样就使得社区的整体健康水平有了保证,对大病重病起到了预防而非临时间断性的干预作用。

  让老年人的作用从被动的服务接受者转变为主动的项目参与者。自然形成退休社区支持服务项目鼓励发展老年人的独立精神,并倡导他们积极参与社区建设。项目认为社区的活力必须来自其内在的动力而非外来的服务提供,老年居民本身在自然形成退休社区项目的开发和运营中应起到关键的作用,而非仅仅作为客户享受服务。只有真正把他们动员起来了,自然形成退休社区项目才有可能持久地发展下去。

  在项目融资以及建立医疗和社区服务关系上创立了灵活的合作伙伴模式。自然形成退休社区支持服务项目资金来源采用公私合作的模式,并结合服务收入以及实物捐赠。项目运营上注重与房产拥有者和管理者、健康和社会服务提供者、政府机构、慈善组织以及居民之间的合作关系,同时也不忽略和排斥任何已有的社区项目,而且反过来会尽量地利用这些已有项目来提升服务水平和广度。自然形成退休社区支持服务项目有效发展的动因:社区多中心治理

  从结构层面来看,此项目模式就是一个多中心治理体制的成功搭建。多中心治理以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务,减少了搭便车行为,提高了决策的科学性。多中心治理理论会比单一的社会服务供给、国家-社会维度更加强调多元参与主体之间的动态协同关系。尽管每个自然形成退休社区老龄社区支持服务项目都有它独特的运营方式,但都具有一个社区多中心治理的框架,即社区范围内,多元的参与主体运用公共权力,通过平等的沟通、协商、谈判、合作方式,自发地组织起来采取集体行动,以解决共同问题,实现社区利益最大化的过程和行为。

  自然形成退休社区中的多中心治理框架具体呈现如下。

  多元化的合作主体。与传统的服务递送模式不同,自然形成退休社区项目将原本没有交集的合作伙伴聚集到了一起,包括政府管理者、社会服务提供者、房产拥有或管理者、医疗健康服务提供者和居民本身以及社区社会组织、外部社会组织、慈善机构等。这些合作伙伴本身有不同的目标,但是自然形成退休社区项目赋予了它们同一个使命,使得每一方都在项目的发展中发挥特长,起到关键作用。社会服务提供者通常是项目的主导机构,能起到促进伙伴关联和建立社区关系的作用;房产拥有或管理者通常会参与到项目的融资与治理中,并提供场地和设施的支持;医疗健康服务通常由专业健康机构、养老服务中心和医院等提供;而居民本身不仅是被服务对象,他们通常能为项目本身的发展起到积极的作用,并通过各种志愿服务机会参与到服务提供中去。

  扁平化、网络化的管理结构。因为自然形成退休社区项目的结构相对复杂,一个能够将所有伙伴有机地联合起来、让它们各尽其责的管理结构就显得十分重要。如果治理不当,项目就会如一盘散沙。现在的自然形成退休社区项目有三种主要的管理模式:(1)房产伙伴结构——通常是在房产管理机构下面附设一个非营利组织,由房产商和居民代表组成董事会。该组织制定主要方针政策,并召集各服务提供者定期召开例会。这个结构里非营利组织和各服务提供者之间的信任尤为重要。(2)分享伙伴结构——自然形成退休社区项目董事会由各个服务提供商和出资者的代表组成,其中一个机构起到带头作用,协调各方关系。(3)居民顾问委员会——居民自己组成顾问委员会,由带头服务机构领导。这些委员会召开月度或者季度会议,商讨各项活动和面临的问题等,这类结构可能会在促进伙伴关系上有一定的局限性。通常每个项目都会结合以上三种结构的元素,根据社区特点形成符合特定社区情况的管理方式。

  以需求导向的项目流程带动各主体的有效互动。每个自然形成退休社区情况千差万别。物理空间上,有可能是密集分布的几幢城市高楼,也可能是分散开来的郊区平房;人口特点上,老年居民中有些可能以能独立生活的为主,有的可能是需要家人照顾;服务特点上,个人社工服务、医疗健康服务、教育娱乐服务以及给老年人的志愿机会也有着截然不同的需求。在这样的情况下,如何有效保证多元主体之间的有效协同就是一个重要问题。为此,自然形成退休社区支持服务项目非常重视项目的流程规范化,让多元主体参与到从需求评估、项目设计、项目执行和效果评价等全过程中,并特别强化需求导向的项目管理。在执行前都会进行全面的调研,通过采访和数据分析来确定每一个社区的独特情况,譬如老人的年龄结构、收入水平、最普遍的慢性病等等,自然形成退休社区项目会根据这些分析对症下药,制定出最符合该社区需求的服务。通过这一流程,多中心治理的机制也就有一个统一的运转核心维度,即最大化的社会需求供给。

  (作者单位:北京师范大学)

  


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